十九世纪，美国在全球力量平衡中起的作用是次要的。美国当时没有维持一支庞大的常备军队，直到19世纪70年代，美国海军的规模仍比智利海军小。虽然美国人在动用武力获得土地或资源方面没有任何问题（正如墨西哥和土著美洲国家所能证明的那样），但基本上，无论美国政府还是美国公众都反对大规模卷入西半球以外的国际事务。

19世纪末与帝国主义的一段调情把美国的注意力吸引到外部世界，美国在世界经济中日益增强的作用也是如此，从而为伍德罗·威尔逊总统将美国带入第一次世界大战铺平了道路。但是，这场战争的代价，以及威尔逊战后野心勃勃地改革国际政治努力的失败，使美国的注意力在20世纪20年代和30年代再次转向国内，因而导致了一种奇怪的情况，就是这个日益强大的国家在越来越动乱的世界上保持超然的态度。

像别国的政策制定者一样，美国的这些人士也试图推进本国的国家利益，通常是采取直截了当的、狭义的方式。他们认为，国际政治和经济是国家间不断争夺有利地位和优势的激烈竞争。因此，当大萧条袭来时，美国官员像其他人一样，尽可能迅速和充分地保护了国内经济，实行了以邻为壑的关税，从而加深了这场危机。几年后，当世界上出现侵略性的独裁政权，威胁到世界和平时，他们和欧洲等地区国家的官员们在安全领域采取了类似的措施，试图忽视日益加重的危险，通过绥靖政策转嫁危险或者推迟冲突的到来。

到此时，美国已经成为世界上最强大的国家，但它认为，投入资源或精力来提供开放的经济或者国际安全等全球公共物品毫无价值。20世纪30年代，根本没有美国领导下的自由主义秩序，用W.H.奥登的话说，这带来了充斥着经济萧条、暴政、战争和种族灭绝的“低迷、不诚实的十年”。

由于自己的国家尽管努力回避，但却仍然卷入战火，所以西方各国官员在20世纪40年代前5年试图打败轴心国，同时致力于创建战后的一个不同的和美好的世界。他们没有继续把经济和安全问题视为单纯的国家关切，而是试图彼此合作，设计出一个基于规则的体制。这一体制在理论上将会使志同道合的各国能够共同享受和平与繁荣。1945年后出现的自由主义国际秩序是多边机构的一种松散的集合，在其中，美国提供了全球公共物品，如自由贸易和海洋自由，弱小国家获得了体制上的机会，可以享受美国的威力所提供的保护。布雷顿森林体制建立了，同时战争仍在继续。当其他国家被证明太贫穷或弱小，因而无法在战后管好自己时，杜鲁门政府决定打破美国的传统，建立开放式联盟，向其他国家提供大量援助，并在国外部署美军。华盛顿于1946年向英国提供一笔巨额贷款，于1947年为支持希腊和土耳其的亲西方政府承担起责任，通过1948年的马歇尔计划大量投资于欧洲的复兴，于1949年创建了北约组织，于1950年领导了一个军事联盟来保护韩国免遭侵略，并于1960年于日本签订了一项新的安全条约。

这些以及其他行动不仅巩固了世界秩序，而且遏制了苏联的力量。正如美国外交官乔治·凯南等人所指出，战后世界中有五个关键的工业生产力与实力区域：美国、苏联、英国、欧洲大陆和东北亚。为了保护自己和避免第三次世界大战，华盛顿选择孤立苏联，与其他三个地区紧密团结。美军迄今仍然驻在欧洲和亚洲等地区。在这一框架内，全球的经济、社会和生态的相互依赖性增强了。到1970年，经济全球化恢复到1914年第一次世界大战使之中断以前达到的水平。

围绕着世界秩序形成的神话可能被夸大了。虽然华盛顿可能显示出了对民主和开放性的普遍偏好，但它经常支持独裁者，或者在此过程中采取了无所顾虑的自私自利举动。在战后头几十年里，这一战后体制基本上局限于以大西洋沿岸地区为中心的一群志同道合的国家，并不包括中国、印度和苏联阵营各国等许多大国，也并不总是对非成员国产生良好影响。在全球军事方面，美国并没有称霸，因为苏联对抗美国的力量。即使在华盛顿的力量最为强大的时候，它无法阻止中国的“沦丧”、德国和柏林被瓜分分裂、朝鲜半岛界线的划定、苏联镇压自己阵营内的叛乱、古巴建立共产党政权及其存在以及在越南的战败。

美国人多年来在军事干预等外交政策问题进行了不满的争论，并且持有党派之间的分歧。他们经常对为其他富裕国家的防务买单表示不满。尽管如此，这一秩序七十年来在帮助确保世界的安全及其稳定方面的明显成功，导致了一种强烈的共识，就是捍卫、深化和扩大这一体系一直是，并且仍将是美国外交政策的核心任务。

迄今为止，就是说最近，这一秩序的可取性及其可持续性受到了前所未有的质疑。一些批评者，如美国当选总统唐纳德·特朗普认为，维护这一秩序代价的影响超过了其所带来的好处，华盛顿如果按照具体情况采取交易的方式处理与别国的关系，从而确保自己在每项交易或者承诺方面都“获得好处”，而不是“吃亏”，境况会更好。另外一些批评者则断言，由于全球力量的长期转移，包括中国和印度等亚洲经济体的惊人崛起，所以这一秩序的根基正在受到侵蚀。还有一些人认为，由于政治、社会和技术的持续变化，所以这一秩序正在受到实力从政府向非国家行为者的广泛分散的威胁。总之，这一秩序正面临着几代人时间里最严峻的挑战。它是否能够幸存下来？

实力受到挑战并且被分散　

公共物品是适用于每个人、任何人都有机会享用的好处。在国家层面，政府为本国公民提供其中许多好处：人身及财产安全、经济基础设施、清洁的环境等。在国际政府缺失情况下，全球公共物品——清洁的全球气候、金融稳定和海洋自由——有时由最强大的国家所领导的联盟提供，这个大国从这些物品中受益最大，也能够为其支付成本。当最强大的国家不能认识到这种生机勃勃的局面所带来的好处时，全球公共物品的产出就不足，所有国家就都遭受损失。

一些观察家认为，当前的自由主义秩序所面临的主要威胁来自中国的迅速崛起，因为中国看来并不总是认识到强大的国力所带来的重大责任。他们担心，中国即将在国力方面超过美国，这一时刻到来的时候，中国不会维护现有秩序，因为它视之为一种外部强加的东西，反映出别国而不是中国自身的利益。然而，这种担忧是错误的。原因有两个：因为中国在国力方面不大可能迅速超过美国，而且因为与人们的普遍认识相比，中国都更加明白并且意识到这一秩序的重要性。

与目前的传统观念相反，中国并非即将取代美国成为世界上的主导国家。国力涉及你从别国那里想要获得什么，而这可能牵扯到支付、高压手段和吸引力。虽然中国经济最近几十年显著增长，但它仍然仅仅相当于美国经济规模的61%，其增长速度也正在放慢。即使中国在经济规模方面几十年后超过美国，经济实力也仅仅是地缘政治等式方面的部分因素。国际战略研究所认为，美国的军事开支是中国的4倍，虽然中国的实力近年来一直在增强，但认真的观察家认为，中国将无法把美国排除在西太平洋之外，就遑论在军事上称霸全球了。至于软实力，即吸引他国的能力，伦敦的波特兰咨询公司最近公布的指数把美国排在第一位，而把中国排在第28位。在中国努力追赶的时候，美国也不会停滞不前。美国享有有利的人口因素、日益廉价的能源和世界领先的大学以及技术公司。

此外，中国要比其有时承认的更多地得益于现有的国际秩序，也认识到其重要性。中国是在联合国安理会中拥有否决权的仅有的5个国家这一，并且得益于世贸组织（在该组织中，中国接受不利于自己的纠纷裁决?）和国际货币基金组织（它在那里的表决权已经增加，并且占有重要的副总干事职位）等自由主义经济机构。中国现在是联合国维和部队的第二大出资者，并参与了联合国有关埃博拉和气候变化的计划。2015年，北京加入了华盛顿的行列，共同制定应对气候变化和网络空间中的冲突的新规范。总体而言，中国并没有试图推翻当前秩序，而是在其范围内增强自己的影响力。

随着21世纪向前推进，世界秩序不可避免地将会显得有些不同。中国和印度等经济体将继续增长，美国在世界经济中所占比重将会下降。但是，没有任何其他国家，包括中国，准备取代美国的霸主地位。尽管如此，世界秩序可能仍将受到权力从政府向非国家行为者的普遍分散的威胁。信息革命正在使一些跨国问题，如金融稳定、气候变化、恐怖主义、流行病和网络安全等纳入全球议程，与此同时这场革命也正在削弱所有国家的政府采取应对措施的能力。

复杂性正在不断加重，世界政治很快就不会是各国政府的专有领域。个人和私人组织，从大公司和非政府组织到恐怖分子和社会运动，都将获得权力。非正式的网络将会削弱传统的官僚机构对权力的垄断。虽然各国政府将继续拥有权力和资源，但它们活动的舞台将会将会越来越拥挤，它们指挥行动的能力也将减弱。

因此，即使美国仍是最大的强国，它也将无法单独实现许多国际目标。例如，虽然国际金融稳定对美国人的经济繁荣至关重要，但美国需要他国的合作才能确保这种稳定。尽管全球气候变化和海平面上升将影响生活质量，但美国人单凭自己无法应对这些问题。由于世界上的边界日益漏洞百出，使毒品、传染病到恐怖主义的一切得以渗入，所以各国必须运用软实力开发网络和建立机构，以应对共同面临的威胁和挑战。

华盛顿基本上依靠自己的力量能够提供一些重要的全球公共物品。在维护海洋法和捍卫航行自由问题上，美国海军是至关重要的。美联储通过充当最后贷款银行，构成国际金融稳定的基础。然而，在新的跨国问题上，要想取得成功就必须有他国的合作，因此，赋予他国权力能够帮助美国实现自己的目标。从这种意义上讲，权力成为一种正数和博弈：人们需要不仅考虑到美国对他国所享有的权力，而且还有美国通过与他国合作所能获得的解决问题的能力。在这样一个世界上，与他国建立联系的能力就成了权力的一个主要来源，在这方面，美国也处于领导地位。美国在洛伊研究所按照使馆、领事馆和使团的数量对各国的排名中名列榜首。美国拥有大约60个缔约盟国。《经济学家》杂志估计，150个最大的国家当中有近100个与美国保持友好关系，只有21个反对美国。

然而，使美国得以建立网络、保持国际体系和联盟的这种开放性自身也日益困难重重。这就是为什么，在21世纪，维护世界秩序所面临的最重要的挑战不是来自外部，而是来自内部。

民粹主义全球化　

即使美国继续拥有比任何其他国家都多的军事、经济和软实力资源，它也可能会选择不动用这些资源来为普遍的国际体系提供公共物品。毕竟，美国在两次世界大战间隔期间就是这样做的。阿富汗和伊拉克战争过后，2013年的一项民调结果显示，52%的美国人认为：“美国在国际上应当管好自己的事情，让其他国家尽可能依靠自己的能力过日子。”

2016年的总统选举的特征就是两个主要政党中民粹主义针对全球化和贸易协定的反应。自由主义的国际秩序仅仅是民粹主义者当作敌人的、见多识广的精英阶层的一项事业而已。民粹主义的反应的根源既是经济性的也是文化性的。工作岗位被外国竞争对手抢走的地区看来倾向于支持特朗普，但是由于其他人群的权力增强而丧失地位的老年白人男性也是如此。美国人口普查局预测，不出三十年，白人将不再是美国占多数的种族，因而加重了人们的不安和恐惧。这种情绪助长了特朗普的吸引力。这些趋势表明，民粹主义激情将会延续到特特朗普的竞选结束后。

几乎已经成为传统智慧的看法是认为，美国和欧洲等地的民粹主义的高涨标志着全球化这一当今时代即将结束，接踵而来的可能是动乱，就像一个世纪以前的前一个全球化时期结束后所发生的一样。但是，今天的情况截然不同，因而这种类比是不适应的。在国内和国际两个层面，现在都有防止动乱的许多缓冲措施，因而局势不大可能堕落成20世纪30年代那样的经济与地缘政治混乱。不满和失望情绪很可能会继续，特朗普的当选和英国脱离欧盟的表决结果表明，民粹主义的反应是许多西方民主国家所司空见惯的。想要支持全球化和开放的经济的政策精英们显然需要更多地关注经济不平等，帮助由于变迁而生活无着的人们，并刺激基础广泛的经济增长。

如果根据最近的大选的激烈言论过分地解读美国舆论的长期变化趋势会是错误的。复杂的贸易协定，如跨太平洋伙伴关系和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定的前景已经遭受损害。但是，像20世纪30年代那样规模的保护主义却不大可能重演。例如，芝加哥全球事务理事会2016年6月进行的一项民调结果显示，65%的美国人认为全球化基本上对美国是有利的，尽管他们担心失业。尽管人们在竞选期间发表了种种言论，但皮尤中心2015年的一项调查显示，51%的受访者表示，移民使国家得到加强。

此外，美国也不会丧失为维护世界秩序承担负担的能力。华盛顿目前在防务和外交事务上花费GDP的不到4%。这还不到它在冷战高潮期间开支所占比重的一半。美国的国际联盟并不是很大的经济负担，在美日联盟等一些情况中，把军队驻扎在海外要比驻在国内费用更为低廉。问题不是大炮对黄油，而是大炮对黄油对税收。由于人们希望避免增税或者进一步增加国债，所以美国国家安全预算目前被锁定在与教育、基础设施和研究与开发方面的国内开支之间的零和博弈之中。政治斗争，而不是绝对的经济制约因素，将会决定在什么方面花多少钱。

美国最近的军事干预令人失望的记录也使国内对在全球范围发挥积极作用的支持减弱。在跨国恐怖主义和难民危机的时代中，对于干预别国国内事务的所有活动保持超然态度既不是可能的，也不是可取的。中东等地区很可能会经历几十年的动荡。华盛顿将需要在其所承担的任务问题上更加谨慎小心。入侵和占领滋生不满和反对意见。而这反过来又使干预成本增加，同时降低成功的可能性，进一步削弱公众对积极的外交政策的支持。

最后，政治分裂与政客的蛊惑人心对美国提供负责任的国际领导作用的能力构成另一种挑战。2016年的大选仅仅显示出美国选民是多么四分五裂。例如，美国参议院未能批准《联合国海洋法公约》，尽管美国依靠这项公约帮助维护南中国海航行自由，反对中国的挑衅行为。国会未能在五年内完成一项重要的美国承诺，即支持将国际货币基金组织的配额从欧洲转而分配给中国，尽管美国这样做几乎不会付出任何代价。国会通过了违反主权豁免的国际法原则的法律，这项原则不仅保护外国政府，而且还有美国在国外的外交与军事人员。国内对给碳排放定价的抵制使美国很难领导对抗气候变化的斗争。

美国在今后几十年内仍将是世界主要军事强国，军事力量也仍将是美国国力的重要组成部分。崛起中的中国和衰落中的俄罗斯使邻居感到恐惧。美国在亚洲和欧洲的安全担保为维护构成自由主义秩序下的经济繁荣基础的稳定性提供了重要保障。市场依赖于安全框架，维持联盟是美国影响力的一个重要来源。

与此同时，军事力量是一种不适于处理许多情况的钝器。试图控制民族主义的外国人民当中的国内政治局势只会招致失败，而武力在解决气候变化、金融稳定或互联网治理等问题上没有什么作用。关键是要保持网络，与其他国家和国际机构合作，帮助制定规范来处理新的跨国问题。将全球化与贸易协定相等同是一个错误。即使经济全球化进程减缓，技术也正在创造生态、政治和社会全球化，所有这些都需要合作加以应对。

领导不同于统治，华盛顿在帮助稳定世界局势和维护其继续进步方面的作用可能比以往任何时候都更重要。在自由主义的秩序所提供的安全与繁荣消失之前，美国人和其他国家的人们可能不会予以关注——但到那时，可能为时已晚。